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| ⓒ르몽드 디플로마티크 |
“이제 우리 군은 한반도뿐만 아니라 동북아시아의 평화와 번영을 지키는 것을 목표로 하고 있습니다. 동북아시아의 세력 균형자로서 이 지역의 평화를 굳건히 지켜낼 것입니다. 이를 위해 동북아시아의 안보협력구조를 만드는 데 앞장서고, 한미동맹의 토대 위에서 주변국들과의 더욱 긴밀히 협력을 강화해 나갈 것입니다.”
노무현 대통령이 2005년 3월 28일 공군사관학교 제53기 졸업식에서 행한 치사 내용의 일부다. 노 대통령의 미래전략 구상을 그 어느 것보다 잘 보여 주는 대목이다. 노 대통령은 단기적으로는 한미동맹이 필요하나 중장기적으로는 새로운 안보 협력질서를 만들어 나가야 한반도와 동북아시아의 평화와 번영을 담보할 수 있다는 강한 신념을 가지고 있었다. 이러한 미래 비전을 위한 실천적 수단이 바로 ‘균형자 외교’였다.
그러나 그의 ‘균형자 외교’ 구상에 대한 비판은 거세었다. 2005년 4월 5일자 조선일보는 노무현의 균형자론을 기존의 한·미·일 남방 3각축에서 이탈하여 북·중·러 북방 3각축에 편승하는 구상인 양 도표까지 제시하면서 1면 머리기사로 대서특필했다. 또한 박근혜 당시 한나라당 대표는 국회 연설을 통해 균형자론을 1904년 대한제국의 중립선언에 견주면서 이는 한미동맹을 벗어나 외교적 고립을 자초하는 잘못된 정책이라고 비판하고 나섰다.
그외에도 다양한 논객들이 균형자론을 ‘탈미, 배일, 친중의 정책’, ‘동북아 판을 제대로 읽지 못하는 시대착오적 대응’, ‘남방 3각동맹 탈피를 전제로 한 과대망상적 발상’, 그리고 ‘고립만 부르는 무모한 자주외교’ 등으로 폄하했다. 노 대통령의 많은 정책들이 그러했듯이 균형자론 역시 부당하게 폄하되고 왜곡되었던 것이다.
이들 대부분은 노 대통령의 균형자론을 19세기 초 영국의 패권적 균형자론에 비유했다. 당시 나폴레옹 전쟁의 전후처리를 위해 개최된 비엔나 회의(1814~1815) 이후 영국은 전략적 세력균형을 통해 유럽대륙의 안보질서를 좌지우지했을 뿐 아니라, 자국의 패권적 이익을 추구한 바 있다.
이 시각에 따르면 적자생존이라는 정글의 법칙이 적용되는 국제체제에서 개별국가들이 스스로의 생존과 국익을 담보하기 위해서는 압도적 국력을 보유하거나 주변국과의 동맹을 통해 자국 중심의 패권적 세력균형 질서를 모색해 나가야 한다는 것이다. 한국은 19세기 초의 영국이 될 수 없는 데도 영국과 같은 국력을 가진 국가로 착각하고 있다는 게 이들 비판의 핵심이었다.
그리고 일부에서는 노무현의 구상을 편승적 균형자론으로 왜곡하기도 했다. 여기서 편승 (bandwagon)이라 함은 기존 패권국과 밀착하여 도전국에 대한 견제와 균형 모색하기보다는, 오히려 새롭게 부상하는 도전국 편을 들면서 패권국에 등을 돌리는 전략적 포석을 지칭하는 것이다. 쉽게 말해 ‘지는 패권국’ 미국을 이탈하여 ‘뜨는 중국’에 편승하는 전략을 의미한다.
이들은 노 대통령이 중국의 부상을 과신하는 한편, 미국의 국력을 과소평가하는 우를 범했을 뿐 아니라 중국의 제국(帝國)적 의도에 대한 무지를 보이고 있다고 비판한 바 있다. 그러나 엄격히 말해 노무현 대통령이 표방했던 ‘균형자 외교’는 이들의 주장과는 거리가 멀다. 이들은 영국의 철학자 화이트헤드가 지적한 바 있는 ‘오도된 구체성의 오류(fallacy of misplaced concreteness)’를 범하고 있는 것이다. 노 대통령의 ‘균형자 외교’ 구상은 두 가지 큰 그림을 내포하고 있다.
그 하나는 중‧장기적인 관점에서 미국이 동북아 지역에서 철수하여 힘의 공백 상태가 발생하게 되면 중국과 일본 간의 역내 패권경쟁을 피할 수 없을 터인 바, 이를 막고 중재할 수 있는 균형자 능력을 배양해야 한다는 것이다. 그러기 위해서는 그에 상응하는 국력, 특히 군사력을 구축해야 한다고 주장했던 것이다. 그는 한국 또는 통일 한반도가 미국과 중국 간의 패권 경쟁을 막을 수는 없지만, 중국과 일본의 군사적 대립에 있어서는 얼마든지 캐스팅 보트를 행사할 수 있다고 보았던 것이다.
미래지향적인 화합적 균형자론
다른 하나는 화합적 균형자론을 들 수 있다. 화합적 균형자란 편승에 따른 힘의 쏠림현상을 방지하고 중용의 시각에서 평화공존과 협력체계를 구축하려는 외교정책으로 정의내릴 수 있다. 이러한 균형자를 ‘연성 균형자(soft balancer)’라고 부르기도 한다. 당시 노 대통령의 ‘균형자론’은 ‘균형적 실용외교’에 기초를 둔 연성 균형자론이었던 것이다.
즉, 동북아지역 국가들 간에 힘의 균형을 추구하는 데 우리가 주도권을 갖겠다는 것이 아니라, 새로운 규범, 원칙, 규칙의 지역질서 창출을 통해 역내 국가 간 대립과 갈등을 화해와 협력으로, 분열을 통합으로 변화시키고, 분쟁을 예방하며, 평화와 번영을 촉진하는 ‘평화의 균형자’ 역할을 수행하는 것을 의미한다. 패권적 균형자와 편승적 균형자론은 현실주의 세계관에 기초한 반면, 참여정부의 화합적 균형자론은 협력과 통합을 지향하는 자유주의적 세계관을 바탕으로 하고 있다고 평가 할 수 있다.
이렇게 볼 때 노 대통령의 균형자론은 역내 국가 간 힘의 균형자 역할을 추구하려는 것이 결코 아니었다. 오히려 불안정한 동북아 안보지형을 다자간 안보협력 질서의 창출을 통해 효과적으로 다스리고 평화와 번영의 동북아 시대를 열어나가는 데 한국이 적극적인 역할을 수행하겠다는 의지의 표명이라 할 수 있다.
19세기 말 이래 동북아 지역에서 세력균형이라는 미명하에 반복되어온 대립과 반목의 역사를 극복하고 평화와 번영의 동북아를 만드는 데 있어 우리가 선도적 역할을 해야 하며, 열린 외교를 통해 이 지역의 고질적 갈등과 불협화음을 조율하고 협력과 통합의 새 질서를 만들어 보겠다는 것이 바로 화합적 균형자론의 요체인 것이다.
사실 21세기의 새로운 역내 안보환경을 감안할 때, 배타적 양자 동맹과 폐쇄적 국가주의를 축으로 한 종래의 현실주의 안보전략만으로는 평화와 번영을 담보할 수 없다. 자강의 능력을 갖추고 균세의 외교적 성찰로 반목과 대립의 지역질서를 협력과 통합의 다자주의 지역질서로 전환시켜야만 한반도는 물론 동북아의 평화와 번영이 보장될 수 있는 것이다.
참여정부의 화합적 균형자론은 바로 이러한 새로운 지역질서를 만들기 위한 미래지향적 외교 포석이었던 것이다. 여기서 노 대통령이 모델로 삼았던 것은 헬싱키 협약(1975)을 통해 새로운 다자안보 협력질서를 만들어 냈던 유럽의 사례였다. 그는 임기 마지막 해인 2007년 6월 ‘제주 평화포럼’에서 헬싱키 프로세스에 바탕을 둔 ‘동북아 안보협력을 위한 제주 프로세스’를 제안하기도 했었다.
그러나 그의 이러한 구상은 지속되지 못했다. 2008년 출범한 이명박 정부는 ‘노무현 정책은 안 돼 ABR(Anything But Roh Moo-hyun)’이라는 기치 하에 참여정부의 평화번영 정책은 물론 균형적 실용외교 정책도 백지화했던 것이다. 미국과 가치와 신뢰에 기초한 전략동맹을 강화하면 모든 것을 해결할 수 있을 것이라고 보았던 이명박 정부의 외교, 안보 정책은 처절한 실패로 끝나고 말았다. 역사의 흐름을 보지 못하고 시대의 판세를 읽지 못한 근시안적 패착이라 하지 않을 수 없다.
역사는 반복하는 것인가? 최근 들어 그렇게도 비판을 받았던 노 대통령의 구상이 박근혜 정부를 통해 다시 부활하는 조짐을 보이고 있다. 특히 ‘균형자 외교’를 “한미동맹을 벗어나 외교적 고립을 자초하는 잘못된 정책”이라고 질타했던 박근혜 대통령 자신이 균형외교를 내걸고 있다.
물론 노대통령은 ‘균형적 실용외교(balanced pragmatic diplomacy)’를 표방한 반면, 박근혜 정부는 균형이라는 한글 표현은 썼지만 실제로는 영어로 조율(alignment)이라는 단어를 쓰고 있다. 쉽게 말해서 자동차 타이어의 두 바퀴를 조율하듯 이명박 정부 시 과도한 미국 편향을 수정해 미국과 중국에 대한 조율 외교를 펴겠다는 것을 뜻한다. 보다 구체적으로는 한미동맹과 중국과의 전략적 동반자 관계를 균형 있게 발전시켜 나가겠다는 정책을 취하고 있는 것이다. 이 대목에 와서는 노무현 정부와 박근혜 정부 간에 큰 정책적 차이를 찾기 힘들다.
박근혜 정부에서 부활된 노무현의 외교안보정책
보다 더 흥미로운 대목은 박근혜 대통령의 동북아 평화협력 구상이다. 이 구상은 기본적으로 동북아 공동 안보(common security) 개념에 기초하여 역내 국가 간의 포괄 안보와 협력 안보를 도모하자는 것이다. 특히 군사부문 등 전통적 안보 분야의 협력이 용이하지 않은 점을 감안할 때, 경제, 에너지, 환경, 과학기술 등 비전통 안보 분야의 협력을 촉진시켜, 이를 통해 ‘협력의 습관’을 배양하고 궁극적으로는 전통적 안보 분야에 대한 파급 효과를 모색하겠다는 것이다. 그리고 헬싱키 프로세스와 유사한 ‘서울 프로세스’를 만들어 서울을 동북아 신뢰구축과 안보 협력의 허브로 만들겠다는 야심찬 구상인 것이다.
그러나 이 역시 ‘동북아시대 구상’을 통해 이 지역에 새로운 안보 협력질서를 만드는 ‘소프트 밸랜서(soft balancer)’ 역할을 하겠다는 노 대통령의 구상과 별반 달라 보이지 않는다. 사실 ‘제주 프로세스’가 ‘서울 프로세스’로 바뀐 것 이외에 커다란 차별성을 찾아보기 힘들다. 박근혜 정부에서 ‘동북아 평화협력’ 구상 구축에 적극적으로 참여한 윤병세 외무장관이 노무현 정부의 외교안보 수석을 지냈다는 점을 감안하면 그 연속성의 숨은 연유를 헤아릴 수 있을 것 같다. 마지막으로, 박근혜 정부의 핵심 정책인 ‘한반도 신뢰 프로세스’도 노무현 대통령의 ‘평화번영 정책’과 통하는 바가 있다.
강력한 안보를 바탕으로 남북 간 신뢰를 형성함으로써 남북관계를 발전시키고, 한반도에 평화를 정착시키는 동시에, 나아가서 통일기반을 구축하겠다는 것이 박 대통령의 신뢰 정책의 핵심이다. 이 역시 남북 간 교류, 협력을 활성화하고 이를 통해 신뢰구축과 평화통일의 기반을 마련하겠다는 노무현 정부의 한반도 평화번영 정책과 크게 달라 보이지 않는다.
그러면 왜 박근혜 정부에 와서 노무현 외교안보 정책이 다시 부활하고 있는 것인가? 무엇보다 전임 이명박 정부의 ‘망가진 외교’에서 오는 반면교사(反面敎師) 때문이라 하겠다. 박근혜 정부로서는 실패한 정책을 반복할 수는 없는 것 아니겠는가. 또한 국민적 상식과 시대의 순리로 보아 그러한 선택은 지극히 당연하게 보인다. 박 대통령이 수시로 강조하는 ‘아시아 파라독스’도 한미동맹만으로 해결될 수 있는 사안이 아니지 않는가. 역내 국가 간 다자협력이 필수적이다.
중국에 대한 경제적 의존도가 갈수록 심화되고 중국의 대 북한 영향력이 증대되는 현 시점에서 미국 일변도의 외교정책을 편다는 것도 자가당착에 가까운 정책이라 하겠다. 결국 박근혜 정부로서는 균형외교와 동북아 평화안보협력구상이라는 정책 이외에 다른 대안이 없다 해도 과언이 아닐 것이다. 관건은 이런 ‘좋은’ 정책 구상들을 국민에게 공약한 대로 실행할 수 있느냐 하는 것이다. 지금까지의 행보를 보면 불행히도 그럴 가능성이 커 보이지 않는다. 그게 안타까울 뿐이다.
이렇듯 노무현 대통령은 죽지 않고 역사의 큰 축에서 또 다시 부활하고 있는 것이다. 금년 5월이면 노무현 대통령이 우리 곁을 떠난 지 5주년이 된다. 그가 사무치도록 그리운 것은 ‘바보 대통령’ ‘인간 노무현’의 체취와 사랑 때문만은 아니다. 그가 보여 주었던 역사의 흐름을 간파하는 예리한 혜안, 판세를 읽을 줄 아는 탁월함, 그리고 미래를 보는 예지력이 나라의 안위를 위해 과거 어느 때보다 절실하기 때문이다.
글·문정인
연세대 정치외교학과 교수, 미국 듀크대 아시아태평양 연구소 겸임교수. 미국 메릴랜드대학 정치학 박사. 최근 펴낸 <일본은 지금 무엇을 생각하는가?>(삼성경제연구소·2013)와 <중국의 내일을 묻다>(2010) 등에서 양국 핵심 국제정치 전문가들의 한반도 전략을 집중 인터뷰했다. 40여 권의 저서가 있다.
[68호] 2014년 04월 28일 (월) 18:04:35 문정인<연세대 정치외교학과 교수> info@ilemonde.com
